Resumen. REDD+ es una innovadora política forestal que actualmente está siendo negociada a nivel internacional, pero sus alcances reales quedarán definidos en gran medida por cómo se configure su gobernanza a nivel nacional. Este artículo estudia cómo es que la interacción de actores políticos en el sector forestal costarricense ha dado forma a la estrategia REDD+ que actualmente desarrolla FONAFIFO. Para ello, se estudia cómo es que esta nueva política se enmarca en un contexto de cambios y continuidades en la gobernanza forestal costarricense; y se identifica y analiza la manera en que actores han desarrollado narrativas que dan forma al espacio y temas centrales de la negociación. Si bien el proceso de negociación fue dirigido por un proceso de gobernanza jerárquico que definió el alcance institucional, espacio de negociación y las principales líneas estratégicas de la política, las etapas recientes han abierto importantes espacios formales de participación que permiten un mayor acceso de narrativas alternativas relevantes. Pero, a la vez, hay una mayor complejidad para el futuro inmediato de la negociación. Es crucial que se dé seguimiento al proceso de diseño de esta política pública durante el próximo año para evaluar de forma más efectiva si estas narrativas alternativas (y en cierto modo, subalternas) serán consideradas en el futuro de la gobernanza forestal del país.

Palabras clave. REDD+, Costa Rica, regímenes de políticas públicas, gobernanza forestal, redes de actores, narrativa ambiental.

Introducción

En el curso de los últimos veinte años, el cambio climático ha pasado de ser un término obscuro, para convertirse en uno de los problemas más reconocidos en el diseño de políticas ambientales (Shogren y Toman, 2010: 125). Esto es esperable, dado lo ubicuo de su potencial impacto en los pronósticos sobre el desarrollo ambiental, social y económico de millones de personas alrededor del mundo. La magnitud del problema ha llevado a la movilización de considerables recursos por parte de organizaciones y gobiernos con el objetivo de detenerlo o bien mitigar sus potenciales riesgos. Una forma de hacer esto ha sido modificar o limitar diferentes actividades económicas responsables de la contribución de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). De acuerdo a Le Quére et al. (2009: 832), alrededor de un 20% de las emisiones globales de GEI entre 1990 y 2000 fueron producidas por cambios en el uso del suelo, especialmente aquellos resultantes de procesos de deforestación y degradación forestal.

En este contexto, el mecanismo de reducción de emisiones por deforestación, degradación forestal, conservación, mejoramiento de stocks de carbono en el bosque y manejo sostenible de los bosques (REDD+) ha emergido como una prometedora estrategia internacional para detener estos cambios de uso de suelo en países en vías de desarrollo, así como para involucrarlos en esfuerzos de mitigación del cambio climático (Angelsen, 2009: 126). Resumidamente, REDD+ busca establecer incentivos económicos para que estos países protejan y administren sus recursos forestales, mediante la creación y el reconocimiento del valor financiero de los stocks de carbono albergados en los árboles y que no serían emitidos a la atmósfera. Actualmente, REDD+ está siendo desarrollado a través de la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC) y es considerado como un nuevo y ambicioso pilar de la futura gobernanza global ambiental (Corbera y Schroeder, 2011: 90).

Si bien es cierto que REDD+ es un mecanismo internacional, las actividades puntuales que lo componen deberán ser dirigidas y desarrolladas por los gobiernos nacionales, mediando la negociación y coordinación de una agenda común con otros actores políticos públicos y privados (Angelsen y Wertz-Kanounnikoff, 2008: 12). Esto no será tan fácil como parece, a pesar de que existe un consenso global sobre la necesidad de atender el cambio climático, ello no conduce a pensar que también exista un acuerdo parecido entre los actores políticos en cada país o localidad en torno a cómo se manifiesta este complejo proceso, cuáles son sus causas y, más importante aún, cómo puede atenderse. En otras palabras, REDD+ no se manifestará en cada contexto nacional ofreciendo ‘la misma fórmula para todos’, sino que su configuración dependerá de y reflejará las características y dinámicas históricas y socioeconómicas que definen cómo se usan los recursos forestales y las fuerzas políticas que dirigen los procesos de deforestación y degradación forestal. Curiosamente, aunque REDD+ ha sido objeto de constante escrutinio académico desde su concepción, esto no se ha traducido en más análisis sobre cómo se diseñan y configuran los procesos de gobernanza de esta política a nivel nacional, ni la manera en que actores nacionales y subnacionales toman parte de y moldean esos procesos de negociación (Corbera, et al., 2011: 302).

Costa Rica constituye un interesante caso para el estudio de esta política puntual. Primero que nada porque REDD+ es un mecanismo que ha sido diseñado a escala global tomando, en cierto modo, al exitoso programa de pago por servicios ambientales (PSA) del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) como una de sus fuentes más importantes de inspiración (Ibid: 314). Si bien sería esperable que el proceso de diseño de REDD+ fuera más rápido por este motivo, ese no ha sido el caso y sería interesante conocer por qué. Segundo, al igual que REDD+, los estudios sobre el PSA se han limitado a evaluar sus impactos en la pobreza y/o la deforestación, pero han perdido de vista las formas de gobernanza que le dan forma y sentido (Fletcher y Breitling, 2012: 402). Tercero y final, el contexto que define la política forestal costarricense tiene como característica la permanencia de filosofías de políticas públicas centradas en la intervención directa del estado (Brockett y Gottfried, 2002). Resulta interesante ver cómo este contexto se refleja en el planeamiento de una política de conservación basada en la promoción de mercados de servicios ambientales. De esta manera, interesa saber cuáles son los actores más relevantes en el proceso de implementación de REDD+ en Costa Rica, cómo han moldeado los espacios de negociación centrales de este proceso y, especialmente, cómo es que esta interacción histórica ha dado forma a la gobernanza actual de REDD+.

Este artículo analiza la forma en que se ha desarrollado el proceso de preparación de Costa Rica para REDD+. Para ello se identifican y analizan las principales narrativas que han surgido en la negociación y se enmarca esta política en torno a dinámicas más amplias relacionadas con la evolución reciente de la gobernanza forestal costarricense. Se alcanzan tres conclusiones centrales. Primero, que la negociación sobre REDD+ está construida sobre la base de un proceso más amplio de cambios en la orientación de la política forestal costarricense, que se encuentra transitando desde un enfoque centrado en la administración estatal directa de los recursos naturales mediante instrumentos de comando y control, hacia una política mixta, en la que sobresalen innovadores instrumentos de mercado. Segundo, este giro hacia una política de conservación basada en el mercado (especialmente en bosques de tenencia privada), ha implicado la necesidad de reflejar más claramente los intereses y demandas del sector privado en el marco de REDD+. Finalmente, si bien es cierto que el proceso de preparación de REDD+ ha sido dirigido usando un modelo jerárquico de gobernanza y un abordaje ‘desde arriba’, se han abierto espacios políticos que han facultado la expresión de narrativas forestales que buscan el reconocimiento de usos culturales de los recursos forestales. No obstante, estos mismos grupos ven con pesimismo la posibilidad de ver reflejados sus intereses en una futura estrategia REDD+.

Este documento tiene cuatro partes. La primera contextualiza y describe las principales tendencias en el diseño global de REDD+. En especial, caracteriza el proceso de la negociación internacional en torno a varios puntos de conflicto que son relevantes para el presente caso de estudio. La segunda parte describe las tendencias más importantes en la evolución reciente de la gobernanza forestal costarricense. En especial, se concentra en detallar la transición de la política forestal intervencionista hacia la actual política híbrida con un creciente componente de mercado. La tercera parte describe el proceso de preparación de REDD+ e identifica los actores y narrativas clave que se han venido desarrollando. Luego describe los principales cambios del proceso de negociación hasta ahora. La cuarta sección ofrece un breve recuento de las principales conclusiones de este artículo.

Desarrollo internacional de REDD+: principales puntos de inflexión

Mucha de la literatura (incluso la académica) sobre REDD+ tiende a albergar una noción muy optimista de su futuro. Sobran artículos que la presentan como una ‘oportunidad’ de obtener una salida mutuamente benéfica para todos los actores relevantes en el cambio climático (Skutsch y McCall, 2010: 395). En términos llanos, REDD+ es un programa de pagos basados en rendimientos, que financiaría actividades que conduzcan a reducciones efectivas de las emisiones de carbono como resultado de la deforestación y la degradación forestal (Wertz-Kanounnikoff y Angelsen, 2009: 14). La base lógica es que, proveyendo incentivos económicos, se puede hacer que actividades productivas que contemplen dejar a los bosques intactos o que promuevan su constante renovación, sean más lucrativas que otros usos alternativos de suelo (e.g.: agricultura, producción de energía, urbanización, etc.) que resultan en su destrucción (Baez, 2011: 824). Discursivamente, esta es una solución ‘gana-gana’ pues contribuiría a la mitigación del cambio climático, promoviendo simultáneamente la conservación de ecosistemas vitales, el fomento de procesos productivos eficientes y el alivio de la pobreza (Di Gregorio, et al., 2013: 41). No cabe duda que REDD+ es una política muy atractiva. Ahora bien, sin negar sus potenciales ventajas, resulta indudable que esta narrativa tiende a perder de vista que la conservación y el desarrollo son más bien construcciones altamente politizadas, y por ende, sujetas al complicado ámbito de la política, donde abundan zonas grises, compensaciones desiguales, ganadores, y sin duda, perdedores (Büscher, 2010: 48). Por ello, es necesario comprender el contexto político en el que se desarrolla REDD+ y cómo los acuerdos que hoy lo caracterizan también responden a conflictos y asimetrías políticas que dan forma a la gobernanza ambiental a nivel internacional.

Las negociaciones internacionales sobre REDD+ se desarrollan actualmente el marco de la CMNUCC y comenzaron en 2005, aunque sus antecedentes se remontan a la firma del Protocolo de Kyoto años antes. Ha habido numerosos puntos de inflexión en el desarrollo de esta iniciativa internacional, algunos de los cuales todavía no han encontrado una resolución. Primero y tal vez uno de los más relevantes tiene que ver con la forma de financiamiento que se utilizará en el futuro para sustentar los incentivos económicos que soportan esta política. En su concepción, REDD+ complementaría los ya existentes mecanismos de desarrollo limpio (MDL) creados con el Protocolo de Kyoto en 1997 (Angelsen y Wertz-Kanounnikoff, 2008: 13-14). Esto implicaba que su financiamiento provendría de la venta de créditos por reducción de emisiones en el mercado internacional de carbono. Representantes del sector privado y de los organismos financieros internacionales (OFI) en la negociación apoyaban esta salida, pues facilitaría una participación más activa del sector privado (Corbera, et al., 2009: 28). Sin embargo, plataformas transnacionales indígenas y otras organizaciones internacionales de la sociedad civil han criticado el uso de mercados de carbono, dados sus rendimientos negativos en la perpetuación de asimetrías sociales en el pasado (ver Schroeder, 2010; Sikor, et al., 2010; Baez, 2011; Shankland y Hasenclever, 2011)

Aunque este punto no ha sido resuelto, era claro que una salida totalmente de mercado no era viable. Tras la Conferencia de Partes celebrada en Copenhague en 2009 (COP-15), se acordó la formación de un Fondo de Cambio Climático Verde (GCF), con financiamiento público (países desarrollados) y privado, como mecanismo central para transferir dineros y financiar proyectos de mitigación del cambio climático. Esto sin contar con el desarrollo de innumerables fondos de preparación nacional para REDD+ que han venido siendo desarrollado por diversos organismos internacionales y gobiernos nacionales, como el Forest Carbon Partnership Fund (FCPF) del Banco Mundial (de gran relevancia en Costa Rica) y que buscan preparar a los países para los potenciales requisitos futuros de esta iniciativa. En este sentido, de permitirse la posibilidad de una participación directa de los mercados de carbono, está claro que esto se dará, al menos por el momento, mediando restricciones a la participación de inversionistas privados (Corbera et al., 2009).

En la práctica, las tensiones sobre el financiamiento están ligadas a otros puntos de inflexión. Por ejemplo, un segundo tema crítico relevante tiene que ver con cómo deben distribuirse los beneficios sociales y ambientales obtenidos de REDD+. Esta discusión trata sobre cómo definir quién es dueño del carbono que deja de emitirse a través de REDD+ y quién tiene el derecho de acceder a los beneficios producidos por las transacciones que ocurran con ese carbono producido y cómo deberían distribuirse (Verchot y Petkova, 2010: 9-10). Existen temores de que un mecanismo de financiamiento que empodere al sector privado, o bien una administración nacional de REDD+, y que no se reconozca las prioridades de los actores más vulnerables y que son los que al final garantizarán que los bosques que producen el carbono sigan pie (Sandbrook, et al., 2010). En esencia, el argumento es que al producirse una mayor dependencia de los ingresos producidos por REDD+ y/o aumentarse el valor económico del bosque en pie, se producirán incentivos políticos y económicos para que las agencias nacionales e internacionales encargadas de la contabilidad de las emisiones, promuevan mecanismos de control centralizado de éstas, y que se tienda a acompañar esto con mecanismos restrictivos del uso local, comunitario o indígena del bosque (ver Ribot, 2004; Ribot, et al., 2006; Roe, et al., 2009). En este sentido, los potenciales sistemas de pagos que establecería REDD+ se convertirían, en la práctica, en potenciales mecanismos que limitarían la recepción de los beneficios para los grupos más vulnerables a esta política (ver Griffiths, 2007; Campbell, et al., 2008).

Estos factores llevaron a presiones sobre la conferencias de partes de la CMNUCC, especialmente la de Cancún en 2010 (COP-16). Puntualmente, organizaciones indígenas transnacionales han demandado: 1) el diseño de salvaguardas ambientales y sociales que garanticen sus derechos políticos a los bosques en el marco de los acuerdos que REDD+ llegue a alcanzar, y 2) que el diseño de la gobernanza nacional o subnacional de REDD+ deriva de procesos de consulta con múltiples contrapartes, permitiendo una participación real y efectiva de estos grupos para asegurar la repartición equitativa de beneficios y el reconocimiento de sus identidades en los proyectos de manejo forestal que se diseñen (Schroeder, 2010). La declaración obtenida en la COP-16 concluyó con un acuerdo en torno a la necesidad de facultar una interacción efectiva con los pueblos indígenas y otras comunidades que dependan de los bosques en el marco de REDD+ y que eso incluya un reconocimiento de los derechos humanos de estos grupos (Hiraldo y Tanner, 2011: 45). Subsecuentes conferencias han integrado otros elementos importantes como la consulta libre, previa e informada dentro del esquema (UNFCCC, 2012).

Habiendo dicho eso, el reconocimiento de los derechos de estos grupos también dependerá en gran medida de su capacidad política para visibilizarlos efectivamente en el marco de los procesos de gobernanza de REDD+ a un nivel ejecutorio, ya sea nacional o subnacional, lo cual de por sí es un tercer punto de tensión relevante. Originalmente, la discusión sobre cuál debía ser la escala de implementación apropiada para REDD+ estuvo ligada a un asunto de contabilidad de las emisiones evitadas (Corbera y Schroeder, 2011: 90). Este es un tema crucial para el éxito de esta iniciativa, en vista de que gran parte de los cuestionamientos técnicos que se le han hecho hasta ahora están relacionados con las potenciales limitaciones que REDD+ podría tener para impedir ‘fugas’ (i.e.: que esfuerzos por reducir emisiones en un área provocaran nuevas presiones en otras dada la relocalización de la actividad productiva responsable) (Estrada, 2010). No obstante, en la medida que han aparecido los puntos de debate ya mencionados, el tema de la configuración de la gobernanza nacional de REDD+ transitó de esta discusión técnica sobre las medidas de verificación y contabilidad a una política sobre cómo se deben distribuir los recursos obtenidos del mecanismo de financiamiento seleccionados, cuál debe ser el mecanismo ideal para ejecutar REDD+ y cuáles son los derechos de los actores no estatales en los programas que se diseñen (Cotula y Mayers, 2009).

Este tema se ha vuelto aún más complicado en la medida que los alcances de REDD+ han venido siendo ampliados desde 2005. En un principio, REDD+ comenzó como un sistema multinivel de pagos por servicios ambientales para evitar la deforestación, financiado internacional y nacionalmente, y con actividades concretas a nivel local (Angelsen y Wertz-Kanounnikoff, 2008: 13). Pero, a medida que se amplían sus alcances para visibilizar otras agendas como la conservación y el mantenimiento de stocks de carbono, las actividades y políticas que pueden ser integradas a nivel nacional también se han expandido notablemente para incluir actividades como subsidios e incluso, regulaciones propias de filosofías de comando y control (Verchot y Petkova, 2010: 8).¿Cuáles serán las características de los programas de REDD+ a escala nacional en los diferentes países en el futuro? Lo más seguro es que serán aplicaciones con cierto grado de diversidad, seguramente combinando diversos tipos de medidas e instrumentos de política ambiental, que, a su vez, reflejarán complejos procesos de negociación determinados por los contextos económicos, políticos, históricos y ambientales de cada país (Corbera, et al., 2011). Así las cosas, los países pueden optar por diseñar actividades que promuevan un aumento de las rentas que produce la conservación en el bosque (i.e.: pagos de servicios ambientales), aumentar y expandir sus áreas protegidas, mejorar sus políticas de manejo forestal y decidir si incluyen o no otras actividades relevantes para comprender los procesos de deforestación y degradación forestal como la producción agropecuaria o energética. Esto indiscutiblemente llevará a debates internacionales sobre la capacidad gubernamental para dirigir estas políticas y atender las preocupaciones sobre fugas. En cualquiera que sea el caso, el tema de la gobernanza nacional de REDD+ constituye un tema interesante que debe ser estudiado con más detalle (ver Forsyth, 2009; Tacconi, et al., 2009; Melick, 2010).

Contexto nacional: características históricas relevantes de la política forestal en Costa Rica

El paisaje actual de las zonas rurales costarricense está determinado por importantes procesos de cambio en el uso del suelo. Si bien es cierto que existen factores económicos y culturales que son determinantes para entender este proceso (Ortiz, 2004: 2), el rol que ha tenido el régimen de políticas forestales también debe hacerse notar (y es relevante para entender el curso actual de la negociación de REDD+ en Costa Rica). Hasta la década de 1970, el régimen de políticas forestales estaba fundamentado por normativas que facultaban y promocionaban la colonización de la frontera forestal en beneficio de un paisaje rural dominado por actividades agrícolas y ganaderas (Augelli, 1987). Este régimen se fundamentaba en el desarrollo de numerosos incentivos económicos que incluían desde sistemas de créditos y beneficios fiscales para la promoción de ciertos sectores agrícolas hasta mecanismos de titulación de tierras basados en la ocupación y ‘mejoramiento’ de los suelos para uso agrícola (Brockett y Gottfried, 2002: 13).

La aprobación de la Ley Forestal en 1969 constituyó una coyuntura crítica en el desarrollo del régimen de política forestal del país. Esta normativa fue legitimada por parte de académicos y ambientalistas con base a una narrativa de crisis y fundamentada en un preocupante aumento de la deforestación entre 1940 y 1960 (Evans, 1999: 39). La Ley Forestal y sus subsecuentes reformas en 1973, 1979 y 1986 definieron un abordaje a la política forestal centrada primordialmente en instrumentos de comando y control, es decir, basados en el uso de regulaciones directas definidas jerárquicamente (o ‘desde arriba’) por el estado. El abordaje fue multifacético y dependía de tres medidas puntuales. La primera fue la creación y ampliación de un sistema de áreas protegidas no extractivas directamente administrado por el estado. Este sistema se fundamentaría en una filosofía de conservación de fortaleza de corte preservacionista. Así las cosas, el establecimiento y operación de estas áreas protegidas se daría mediando criterios biológicos y aspectos escénicos como la belleza paisajística, en contraposición a cualquier uso social de los recursos protegidos (Campbell, 2002: 35-36). Ello implicó la exclusión de la posibilidad de asentamientos humanos dentro de sus límites y restricciones legales que impidieran la eliminación o alteración de sus dimensiones (excepto por ley) (Bruggeman, 1997).

Una segunda medida fue el diseño de un nuevo marco jurídico para la administración de los bosques en propiedad privada. Aunque en el papel las medidas buscaban promocionar el desarrollo de prácticas conducentes a manejos sostenibles en el sector forestal, en la práctica su efecto fue la elevación de los costos de transacción para actividades centradas en o relacionadas con la extracción de madera. En efecto, el desarrollo de reglas más restrictivas hicieron obligatorio el desarrollo de estudios técnicos para la extracción de recursos forestales con fines agrícolas o forestales. Incluso cuando la tala era selectiva, se demandaba el desarrollo de planes de manejo (debidamente aprobados por ingenieros forestales) y el pago de impuestos (Brockett y Gottfried, 2002: 17). Adicionalmente, se aprobaron numerosas restricciones que incluyeron la prohibición a la exportación de maderas y el establecimiento arbitrario de vedas forestales por vía administrativa que se extendieron por varios años (Ibid: 19). La tercera y última medida fue considerablemente más pequeña que el resto y se basó en el diseño de algunos subsidios fiscales para incentivar la reforestación.

No se puede desdeñar los logros ambientales de los mecanismos de comando y control que han aplicado el país desde los 1970, pero está claro que también fue bastante inefectivo para alcanzar otros objetivos ambientales, ni que decir de metas sociales y económicas que deberían ser consustanciales a una política rural integral. Por un lado, el sistema de áreas protegidas no gozó siempre del apoyo popular que le caracteriza hoy, en parte porque conllevaba una agenda de apartar tierras del proceso productivo con altos costos sociales. En numerosas ocasiones, el establecimiento sin consulta previa de áreas protegidas restrictivas implicó restricciones al uso que gente local había hecho de esas zonas previamente, incluyendo actividades de caza y pesca de subsistencia (Campbell, 2002: 38-39). En otros casos, el gobierno expropió a pobladores de estas zonas pero nunca terminó de compensar financieramente por estos procesos, dados los faltantes de recursos económicos para hacerlo (Carriere, 1991: 189).

Por otro lado, las mismas limitaciones de recursos financieros y humanos para ejecutar una política tan ambiciosa limitó los alcances de las autoridades forestales encargadas de los bosques privados. Estuvo tuvo dos efectos: 1) los planes de manejo forestal otrora técnicas efectivas para la planificación del bosque, fueron convertidos en obstáculos burocráticos con limitado seguimiento y monitoreo; además, 2) la ausencia de retribución efectiva y las presiones económicas continuas por usos alternativos al bosque (que no mermaron sino hasta entrada la década de 1980) fomentaban un conocido ambiente de corrupción (ver Barrau, 1992; Cabarle, et al., 1992; Barrantes, et al., 1998). El régimen forestal costarricense aunque fue exitoso en cierto sentido, también laboraba con capacidades limitadas y fue incapaz de responder a muchos de los procesos conductores de la deforestación en el país. En la práctica fue capaz de alterar el paisaje rural costarricense dando cabida a un archipiélago de parches de naturaleza bajo preservación, pero siempre intercalado por una marcada deforestación en bosques privados (Borges-Méndez, 2008: 368).

Desde los 1990, una narrativa centrada en las deficiencias del abordaje de comando y control para atender la deforestación, especialmente en bosques privados ha tomado la escena. El aspecto más evidente de esta narrativa es que se fundamenta en la noción de que la conservación forestal no puede hacerse mediante continuas e inefectivas intervenciones del estado, en vista de un contexto estatal propenso a ‘fallas de gobierno’. Más bien, es imperativo reclutar directamente a agentes privados (i.e.: sociedad civil y sector privado) en la protección de los bosques (Campbell, 2002: 47). En particular, se considera muy necesario armonizar las políticas estatales con los intereses de los dueños privados de bosque del país, mediante políticas públicas que permitan alcanzar una valoración económica efectiva de la madera en pie que los disuada de usar las tierras con bosque con otros fines productivos (Carriere, 1991: 196). Este enfoque se ve bien reflejado en la configuración de las dos piezas de normativa más importantes del sector forestal a la fecha: la Ley Forestal de 1996 y la Ley de Biodiversidad de 1998 y en la adopción de dos (entre muchas otras) reformas que han cambiado el panorama del sector: 1) la descentralización de los procesos de toma de decisiones de la administración forestal del estado y 2) la creación de los pagos por servicios ambientales y FONAFIFO.

Desde 1995, se ha venido desarrollando una considerable reestructuración y descentralización de la administración forestal del estado. Por ejemplo, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) es una agencia dentro del Ministerio de Ambiente, creada ese año y encargada de la administración territorial de los recursos forestales y de biodiversidad del país. Para ello, labora a través de un esquema de descentralización con áreas de conservación que gozan de cierta autonomía financiera y administrativa. Este proceso de descentralización fue acompañado de una creciente democratización de las estructuras internas del SINAC que incluyeron la creación de instancias consultivas con la sociedad civil. El fundamento lógico de estos cambios tiene que ver con una nueva filosofía de manejo de recursos naturales del país basada en una reducción significativa del financiamiento estatal para estas agendas como resultado del ajuste estructural, basada en que los potenciales ‘huecos’ en la gobernanza ambiental sean llenados con una participación más activa y coordinada con donantes internacionales (Evans, 1999: 156-157). Adicionalmente, se busca que con esto se encuentren mecanismos más eficientes que el estado para financiar aspectos varios del quehacer institucional del sector ambiental, enfatizando en el desarrollo de mecanismos de mercado, y que incluyen canjes de deuda por naturaleza o bien la promoción activa del ecoturismo en áreas protegidas (Honey, 2008).

Consecuentemente, otro cambio importante ha sido la creación del programa de pagos por servicios ambientales (PSA). Este es un sistema de pagos por desempeño que provee dinero a dueños de parcelas forestales a cambio de los servicios ambientales (e.g.: protección de cuencas, secuestro y almacenamiento de carbono, preservación de la biodiversidad, belleza escénica, etc.) que produce el bosque. De esta forma, el PSA tiene como intención cubrir los costos de oportunidad de evitar extraer madera del bosque o bien destinar la tierra a otros usos de suelo. En otras palabras, es una política destinada a ‘definir y reconocer el precio correcto’ de los servicios ambientales con el objetivo de limitar la posibilidad de potenciales externalidades ambientales negativas. Bajo la Ley Forestal de 1996, el PSA está a cargo del FONAFIFO, una agencia gubernamental que hasta ese momento administraba los subsidios fiscales para reforestar. En este contexto, el PSA tenía como objetivo reemplazar esos subsidios (en concordancia con demandas del Banco Mundial para eliminar sistemas ineficientes de subsidios agroforestales), definiendo un nuevo mecanismo basado en principios de mercado (ver Heindrichs, 1997; Fletcher y Breitling, 2012). El PSA también buscaba desplazar la administración forestal del estado al sector privado y poner en práctica actividades de descentralización, a través del uso de regentes forestales para el monitoreo y el diseño de mecanismos de financiamiento privado para sostenerlo en el futuro (Fletcher y Breitling, 2012: 407).

Habiendo dicho esto, el nuevo régimen de gobernanza forestal no es el efecto de un diseño coherente, sino que refleja un difícil compromiso entre grupos que buscaban la inclusión de políticas de mercado, y otros que buscaban reformas pero enmarcadas en un modelo robusto de intervención estatal en la administración de recursos naturales. Esto ha dado cabida a un modelo que Brockett y Gottfried (2002: 21) llaman ‘híbrido’, y que refleja una combinación de ambos abordajes, con nuevas medidas de mercado que acompañan políticas intervencionistas ‘insignia’ del régimen previo. Vale recalcar que este no es un arreglo inmutable, sino que es fluido, dinámico y sujeto a conflictos. En el caso particular de FONAFIFO, este factor es muy relevante para entender por qué el PSA opera de la forma que lo hace y por qué nunca ha alcanzado la aspiración de convertirse en la antesala para la formación de verdaderos mercados de servicios ambientales, a pesar de los discursos que lo crearon y que pronosticaban lo contrario.

En la visión del PSA siempre ha existido el interés de establecer un mercado nacional que refleje los costos reales de los servicios ambientales del bosque, pero, en la práctica, eso no nunca se ha concretado. Actualmente, el PSA continúa siendo financiado primordialmente con fondos públicos (casi como un subsidio) y donaciones de organismos financieros internacionales. Los estímulos para un mercado nacional voluntario de este tipo no han alcanzado logros efectivos. Ciertamente se ha logrado incorporar contribuciones de empresas encargadas de la generación hidroeléctrica interesadas en proteger las cuencas de las que dependen para la producción de energía. Sin embargo, ellos sólo habían contribuido cerca de un millón de dólares para 2009 (Blackman y Woodward, 2010: 1627), eso sin contar que en total, el financiamiento privado directo del PSA para 2010 no había superado más del 3% del área cubierta por FONAFIFO. De esta forma, gran parte de la asignación de recursos del programa no depende realmente de mercados que definen donde debería invertirse, sino que del planeamiento estratégico-político que se desarrolla al interno del Ministerio de Ambiente, FONAFIFO y actores no estatales envueltos en la distribución de sus beneficios. De igual forma, lejos de proveer estímulos a mercados agroforestales complementarios a un mercado de servicios ambientales, el PSA ha tendido a funcionar más como un subsidio para la preservación. Prueba de esto es que un 89% de los pagos realizados desde 1997 se han utilizado en modalidades que buscan la conservación y no otras que fomentan usos productivos (FONAFIFO, 2013). Aunque la visión de esta política ciertamente implicaba la formación de mercados autorregulados de servicios ambientales que conllevarían a una conservación forestal más eficiente y socialmente beneficiosa, en la práctica, ha habido limitaciones y resistencias políticas derivadas de ese consenso difícil que ha dado forma al régimen híbrido de política forestal del país. Así las cosas, en su ejecución práctica éstas no son políticas destinadas a la formación de mercados, sino que han tendido a funcionar más como mecanismo de subsidios públicos (a lo sumo, mecanismos de cuasi-mercados jerárquicamente dirigidos) destinados a resolver tensiones entre las narrativas del mercado y la intervención estatal.

El proceso de implementación de REDD+ en Costa Rica

Orígenes de REDD+ en Costa Rica

La discusión sobre el proceso de preparación de implementación de REDD+ en Costa Rica comienza en 2008. Tras la aprobación del Plan de Acción de Bali en la COP-13 de 2007, se desarrollaron numerosas iniciativas financieras para apoyar a los países en vías de desarrollo a organizar los procesos preparativos de REDD+, incluyendo la definición de estructuras de gobernanza y contabilidad de carbono apropiadas para administrar los programas y realizar los procesos nacionales y locales de consulta previa e informada necesarios. El objetivo era contar con países listos para ejecutar los diferentes fondos de carbono disponibles una vez que un acuerdo multilateral fuera alcanzado sobre esta iniciativa (Walcott, 2014: 21). Existen diferentes programas de este tipo, pero para efectos del proceso desarrollado en Costa Rica, los más relevantes han sido el Programa de Naciones Unidas para REDD (UN-REDD) y el Forest Carbon Partnership Facility (FCPF), que es administrado por el Banco Mundial. De estas dos, el FCPF es el más relevante pues ha provisto un porcentaje considerable de los fondos para el desarrollo del proceso de preparación política costarricense (FONAFIFO, 2014: 38-39), y, de lograr alcanzarse un acuerdo nacional sobre REDD+ podría proveer hasta 63 millones de dólares, a través del Fondo de Carbono que esta entidad internacional administra (BM, 2013: 1)

Según los encargados de la Secretaría Ejecutiva de REDD+ (SE-REDD+, oficina adscrita a FONAFIFO), trabajar con FCPF era una alternativa lógica dado que el Banco Mundial contaba con una relación bastante vieja con FONAFIFO, en torno al financiamiento del PSA. Por un lado, el Fondo Mundial para el Medio Ambiente (GEF, asociación del Banco encargada del financiamiento de proyectos ambientales) consideraba al PSA como uno de sus proyectos ‘insignia’, eso sin contar que el Banco lo considera como uno de los ejemplos más relevantes de instrumentos de mercado para el combate de la deforestación (ver Pagiola, 2008; Blackman y Woodward, 2010; Daniels, et al., 2010). FONAFIFO decidió aceptar la invitación del FCPF en vista de esta experiencia, pero no puede negarse que sus motivaciones probablemente estuvieron influenciadas por las expectativas de proveer cierto grado de sostenibilidad financiera al PSA en el largo plazo. Ecomercados I y II (proyectos financiados por GEF), en conjunto con un aporte del Banco Alemán de Desarrollo (KfW), se habían constituido en una de las líneas vitales de ingresos para el PSA, proveyendo alrededor de un tercio del dinero necesario para operar el PSA de 1997 al 2009 (MiNAET y FONAFIFO, 2010: 26). Dado que las expectativas de ampliar la carga impositiva que sustenta este programa eran y continúan siendo poco halagüeñas, los potenciales fondos que recibiría FONAFIFO como resultado de un acuerdo para acceder al Fondo de Carbono constituirían un buen ingreso para sostener y ampliar el programa hasta el 2020, así como financiar otras actividades que proveerían fondos en un futuro más lejano. En otras palabras, para FONAFIFO, la negociación de REDD+ está fuertemente ligada a cómo lograr dar mantenimiento y promover la expansión futura del PSA como un mecanismo ambiental viable.

El proceso de preparación de REDD+ ha sido negociado principalmente entre actores políticos nacionales, pero, la decisión de organizar este proceso con el FCPF ha implicado que este deba seguir las pautas organizativas provistas por ese organismo internacional, lo cual implica un grado notable de influencia. Un ejemplo de esto ha sido la obligación de organizar el proceso de consulta alrededor de las pautas para el diseño de políticas que el Banco utiliza, como es el caso de consultorías independientes que desarrollan los términos de la discusión para luego ser sujetas a evaluación, valoración y validación por parte de los tomadores de decisiones. En el contexto de REDD+, esta medida ha implicado controversias entre las partes sobre cómo distribuir los dineros aportados por el Banco para estas consultorías y cuál debe ser la forma apropiada para utilizarlos; no sin mencionar que pone a algunos de los consultores independientes en una posición de influenciar los términos de la discusión. Otro ejemplo es que los lineamientos del Banco exigen el desarrollo de un extenso proceso de consulta y evaluación de impactos sociales y ambientales (en respuesta a demandas de salvaguardas dentro del proceso internacional de REDD+). Esto ha obligado a FONAFIFO a desarrollar extensos procesos de consulta con actores sociales, que quizás hubiesen tenido un rol más limitado de lo contrario (se hablará de esto más adelante). Una tercera implicación es que es claro que esto también ha derivado en que FONAFIFO sea considerada como la agencia más lógica para servir como contraparte del Banco Mundial, a pesar de su rol como ejecutor de una política puntual dentro del sector forestal. Asimismo, esto implicó que gran parte de la discusión sobre REDD+ tendiera a orbitar alrededor del PSA y su continuidad, y que sólo se considerar otras alternativas de formulación de políticas públicas cuando fuese absolutamente necesario.

REDD+ y el difícil consenso forestal: narrativas dominantes

El proceso de preparación de REDD+ inició en el marco de un grupo de trabajo que incluía a actores representativos de las dos narrativas dominantes que caracterizan al sector forestal costarricense. Este grupo comparte la autoría del Plan de Ideas para el Readiness con que inicia el proceso en 2008 (R-PIN), e incluye a: representantes del SINAC, FONAFIFO, la Oficina Nacional Forestal (entidad paraestatal que representa intereses del sector privado forestal) ONG ambientales involucradas históricamente con la operación del PSA y miembros del sector académico, en especial el CATIE y el Instituto Tecnológico de Costa Rica ITCR) (FONAFIFO, 2008). Se trata de una red de actores con considerable experiencia previa en el diseño de políticas para el sector y que había estado involucrada en el desarrollo de otros planes estratégicos relevantes como el Plan Nacional de Desarrollo Forestal (PNDF). En esta etapa, la participación de otros actores como grupos indígenas y miembros de organizaciones agroforestales se limitaba a los procesos de validación de resultados que se desarrollaban ex-post. De hecho, el mismo Banco Mundial plantea en las evaluaciones externas a los primeros documentos de planeamiento como el R-PIN, que la participación social había sido limitada, más allá del equipo de trabajo (FCPF, 2008: 4). Estos documentos parecieran contener un punto de encuentro entre dos narrativas predominantes en el proceso de negociación de REDD+.

Una primera narrativa que aquí se denominará ‘de mercado’, postula a grandes rasgos que una política de conservación forestal acorde a las necesidades económicas y sociales de las zonas rurales, requiere de la existencia de un sector privado forestal competitivo para operar. Se argumenta que la política forestal costarricense es restrictiva y que esto ha cerrado la puerta a nuevas oportunidades de negocios en las que podría ser factible construir sinergías entre la producción y extracción maderera y la sostenibilidad ambiental. Puntualmente, estos grupos, entre los que resalta la Cámara Costarricense Forestal (CCF) cuestionan la poca apertura de agencias estatales a la posibilidad de mecanismos de manejo forestal y otras formas de agroforestería. En particular, el PSA si bien es considerado como un instrumento bien direccionado en sus principios, no ha sido lo suficientemente efectivo para promover un buen costo de oportunidad que impida que los dueños de bosques privados elijan usos alternativos del bosque que terminan degradándolo o destruyéndolo (e.g.: agricultura y ganadería). Se argumenta que los objetivos del PSA han sido tergiversados por gobiernos preservacionistas que han hecho que los costos operativos de acceder a modalidades del PSA sean afines a la conservación (i.e.: agroforestales, reforestación, segundas cosechas, etc.) y laboren con costos altos y restrictivos, limitando las posibilidades de mejores enganches entre el PSA y otros modelos de negocios (Soto, G., CCF, entrevista personal, 22 set. 2014).

Todo lo anterior está influenciado por una creciente preocupación por la crisis económica que afecta al sector forestal y que ha llevado a una desaparición de al menos un 34% en los últimos cinco años. El sector reconoce que no todo se debe a la orientación restrictiva de la política forestal del país, y que mucha responsabilidad recae en que el sector de los productores de madera se ha vuelto menos competitivo en comparación con las importaciones de madera (Barrantes y Ugalde, 2013). Sin embargo, señalan que a menos que el sector encuentre los medios para producir de forma más efectiva, muchos de quienes lo conforman podrían decidir abandonar la práctica a cambio de otras actividades productivas. Ello constituiría un serio problema para el país, considerando que cerca de un 55% de los bosques costarricenses están bajo control privado y es en estos en los que las tasas de deforestación son más marcadas (Corbera et al., 2011: 315). En este sentido, estos grupos interpretan a REDD+ como una oportunidad para desarrollar los enganches con modelos de negocios forestales de alta utilidad, incluyendo la posibilidad de que el PSA funcione como un crédito para fomentar el desarrollo de nuevos negocios agroforestales.

La segunda narrativa relevante se centra en la necesidad de desarrollar instituciones, buena gobernanza y planes efectivos para proteger el medioambiente. En este sentido, se argumenta que los problemas del sector forestal tienen que ver con la falta de apoyo a políticas, las carencias en los marcos normativos, problemas en las capacidades (particularmente financieras) para garantizar el cumplimiento de normativa y la ausencia de información suficiente para tomar buenas decisiones (Sáenz, Alexandra, SE-REDD+, entrevista personal, 26 set. 2014). En este sentido, la orientación del proceso de preparación de REDD+ debería dirigirse a fomentar estrategias que remuevan crecientes problemas de administración pública de las áreas protegidas, aumentar el financiamiento futuro de REDD+ y de las actividades de conservación forestal allí señaladas y a mejorar la información con la que se toman decisiones políticas en el sector (Obando, German, UICN, entrevista personal, 8 abr. 2014).

En el proceso de preparación de REDD+ ambas narrativas no han estado necesariamente opuestas una con la otra y en la práctica se han reflejado de manera balanceada en la definición de las líneas estratégicas señaladas en la documentación preliminar que ha sido enviada al Banco Mundial (MiNAET y FONAFIFO, 2010: 70-73). Por un lado, algunas opciones estratégicas reflejan bien la narrativa de mercado como es el caso del: 1) desarrollo y ampliación de áreas ofrecidas para nuevas modalidades del PSA basadas en el manejo forestal, reforestación y secuestro de carbono en plantaciones forestales y 2) el desarrollo de políticas que faculten la sustitución gradual y sostenida del productos para la construcción con altas huellas de carbono con madera producida en plantaciones apoyadas por el PSA (Ibid: 72-74). Ambas medidas consisten en definir mecanismos que encadenen el pago por servicios ambientales con actividades productivas de alta rentabilidad. Por ejemplo, se contempla la posibilidad de que dueños de plantaciones puedan acceder al PSA con la posibilidad de extraer y vender la madera finalizada la duración del mismo, al tiempo que se financian actividades para fomentar el uso de la madera para la construcción, estableciendo un mercado nacional para madera con evitación de emisiones (Navarro, G., UICN, entrevista personal, 22 set. 2014).

En cambio, otras líneas estratégicas también reflejan bien las narrativas más intervencionistas,. Por un lado se esperaría que con REDD+ se promueva un aumento notable de las hectáreas orientadas a modalidades de conservación forestal del PSA (ampliando el programa en casi 300.000 hectáreas adicionales) (MiNAET y FONAFIFO, 2010: 71). Esto también se ve reflejado en la posibilidad de que recursos del PSA puedan ser utilizados como mecanismos de financiamiento de instrumentos de comando y control como el sistema de áreas protegidas estatales, así como para proveer recursos frescos para el cumplimiento de medidas de control y fiscalización de la deforestación y degradación ambiental como las Estrategias para el Control de la Tala Ilegal y de Manejo de Incendios Forestales, y para efectos de FONAFIFO, con el desarrollo de actividades mejor informadas y más fuertes de fiscalización del sistema de regencias forestales que administra el Colegio de Ingenieros y Agrónomos (CIAgro) (Ibid: 74-75). En el marco de este consenso, ambas narrativas parecieran haberse consolidado en una justificación discursiva de REDD+ como una pieza final de un aparato híbrido de políticas forestales. REDD+, dicen los miembros de la Oficina REDD+ y representantes de ONG ambientalistas involucradas en su elaboración: fomenta un formidable sistema de áreas protegidas e instrumentos de comando y control, al tiempo que también contempla medidas basadas en la creencia de que un mejor acceso de mercado para la producción maderera, y quizás otras mercancías que también promueven la deforestación, puede convertirse en un poderoso incentivo para el mejoramiento de la gobernanza forestal (Sáenz, A., SE-REDD+, 26 set. 2014).

Este arreglo tiene diferentes implicaciones en el marco de la organización de la estrategia REDD+. Primero, si bien es cierto que esta son opciones estratégicas sujetas a validación y aprobación posterior por las contrapartes en un proceso de consulta, en la práctica podrían operar límites de lo que puede tocarse dentro de la mesa de negociación. Segundo, la discusión política sobre REDD+ transita sobre líneas de acción y medidas que plantean un curso de acción claro y que limitan a otros actores a integrar sus demandas a la mesa. Finalmente, el alcance real de los procesos de consulta es visto por actores nuevos en el proceso como un esfuerzo claramente deliberado y probablemente orientado a legitimar REDD+, incluso aunque sí han habido espacios claros para que éstos presenten sus demandas. Un ejemplo de esto tiene que ver con la forma en que esos actores comprenden la insistencia de FONAFIFO de que la estrategia REDD+ se fundamentará en los presupuestos legales que gobiernan el PSA. En el R-PP (MINAET y FONAFIFO, 2010: 21), la lógica del mecanismo depende de que: 1) no se contempla la compra de tierras, 2) el reclutamiento de usuarios del programa es voluntaria, 3) el fomento de la producción y el consumo de madera será el mecanismo para desestimular la tala ilegal y 4) que el programa se centre en gente propietaria de los bosques que se busca intervenir. En la medida que estos sean considerados como factores dados, es claro que los alcances de las demandas propias de estos nuevos actores serán limitados.

Procesos de consulta política de REDD+ y las nuevas narrativas

La integración de nuevos actores políticos en el proceso de preparación de REDD+ ha sido en parte el resultado de esfuerzos de validación y legitimación de la estrategia por parte de las autoridades nacionales, así como un requisito obligatorio derivado de los compromisos con el FCPF. Estas medidas han terminado abriendo la red de políticas públicas responsable del proceso, permitiendo la integración de otras narrativas dentro de la negociación e incluso abriendo líneas de negociación centradas en demandas de estos nuevos sectores. Claro está, la apertura en la discusión está determinada por una mentalidad de ejecución del program, por ende, estos nuevos sectores se han permitido entrar en tanto potenciales usuarios de REDD+, otros, aunque identificados no han sido consideradas en las etapas preliminares de consulta (SE-REDD+, 2013). Para estos fines los nuevos grupos están formados por redes de organizaciones indígenas reunidos alrededor de un complicado esquema de consulta a cargo de la Red Indígena Nacional Bribri-Cabécar (RIBCA) y otra red de pequeños y medianos productores agroforestales, cubierta por una organización sombrilla denominada Unión Nacional Agroforestal (UNAFOR).

Ambos grupos parecieran estar guiados por una narrativa que no contempla al medioambiente como algo separado de la sociedad. En este sentido, REDD+ no es simplemente un asunto relacionado con la mitigación del cambio climático, dado que los bosques son una parte esencial del bienestar de las comunidades que representan, tanto en un nivel material, como en un nivel cultural (Sucre, L., RIBCA, entrevista personal, 4 ago. 2014). En este sentido, ambos grupos políticos parecieran enfocarse a proponer demandas para el reconocimiento de derechos con respecto al uso forestal, así como medidas que permitan alivianar las asimetrías políticas y económicas que, según ellos, caracterizan al sector forestal desde hace mucho tiempo.

En el caso de RIBCA, la postura ha sido reconocer que REDD+ constituye una política que puede servir de trampolín para presentar demandas para una política forestal más justa y representativa de los intereses indígenas (Idem). Su agenda se centra en cinco temas centrales, primero la necesidad de que el PSA, que es actualmente crucial en el financiamiento de las asociaciones de desarrollo indígenas (Borge, 2006), cuente con modalidades que permitan reflejar mejor una visión indígena del uso de los recursos forestales. En la situación que se encuentra actualmente, el PSA con modalidad de conservación ambiental obliga a los beneficiarios a no hacer uso de los recursos forestales e implica mecanismos estrictos de seguimiento de los planes forestales en los que se fundamenta el pago. Por ende, no se reconoce la posibilidad de desarrollar usos tradicionales del bosque (i.e.: medicina tradicional y otros temas) de forma paralela a las actividades de conservación, incluso aunque se ha argumentado que esto no conlleva a degradación considerable de esos recursos forestales (Borge y Castillo, 1997). Segundo, pero relacionado a lo anterior, RIBCA argumenta que las disposiciones jurídicas que gobiernan la tenencia de tierras de los pueblos indígenas, que dan posesión a asociaciones de desarrollo, limitan la posibilidad de reconocimiento a los propietarios puntuales del bosque. Si bien es cierto que ellos consideran esto parte de una discusión más amplia sobre la gobernanza indígena en torno al uso de recursos, ellos plantean que es necesario que se reconozcan estos derechos (Sucre, L., RIBCA, entrevista personal, 4 ago. 2014).

Tercero, se argumenta que REDD+ podría ser un paso importante para reconocer la importancia que los procesos de pérdida de territorio indígena a nuevos megaproyectos productivos son relevantes para el desarrollo de políticas forestales, razón que explica que busquen mayores sinergías en ese sentido (Borge, C., SEDER, entrevista personal, 31 mar. 2014). Finalmente y relacionado con lo anterior, estos grupos también reclaman que en el marco de REDD+ se de un mayor reconocimiento de sus territorios en zonas geográficas donde estos reclamos territoriales se traslapan con áreas protegidas. En particular, han tomado la oportunidad del enganche entre el PSA y las áreas protegidas para reclamar que se reconozca responsabilidades compartidas en el manejo de estas zonas y el reconocimiento económico de estas actividades, como ya han hecho otros esfuerzos en el marco del SINAC (MiNAET y SINAC, 2012). En resumen, sus principales posturas tienen que ver con las medidas necesarias para defender usos culturales y conocimientos del bosque, así como atender el establecimiento de potenciales restricciones que un programa de esta naturaleza podría producir para el uso indígena de esos recursos.

Por su parte, UNAFOR ha utilizado las negociaciones de REDD+ como un escenario para reclamar por un reconocimiento de las asimetrías en la distribución de PSA y un reconocimiento de los problemas de acceso que las altas restricciones para modalidades de manejo tienen para estos sectores. Desde su perspectiva, la gran mayoría de los beneficiarios pequeños y medianos del PSA no son necesariamente productores forestales, sino que son dueños de fincas y por ende, personas que hacen múltiples usos de estas tierras, cosa que el PSA no reconoce (Chávez, E., UNAFOR, entrevista personal, 23 set. 2014). Hay algo de sentido en esto, si bien es fácil para un productor forestal con cientos de hectáreas entrar en un PSA, para alguien con tierras de menor tamaño los costos de transacción para entrar y la imposibilidad de utilizar la tierra de modo alternativo se puede convertir en un costo demasiado difícil de superar. Esta situación podría conllevar a la formación de intensas asimetrías en el acceso a este importante subsidio forestal (Ugalde, U., UNAFOR, entrevista personal, 12 ago. 2014). En este sentido, UNAFOR argumenta sobre la necesidad de expandir este mecanismo en defensa de un sector agroforestal pequeño y que queda poco representado en el marco de la Oficina Nacional Forestal.

Tanto UNAFOR como RIBCA han presentado propuestas que actualmente se discuten y que implican el desarrollo de nuevas modalidades particulares del PSA exclusivamente diseñadas para ellos. Todavía está pendiente que estas medidas sean discutidas durante este y el próximo año (2015) cuando empiece la etapa final del proceso de consulta necesario para finalizar la evaluación social y ambiental propuesta por FCPF y FONAFIFO. Sin embargo, considerando que la negociación actual no contempla potenciales cambios legales (más allá de la promulgación de nuevos decretos ejecutivos) y FONAFIFO ha expresado que no se está discutiendo la distribución de fondos del actual PSA, sino que de lo que se financie a futuro con el Fondo de Carbono (Sáenz, A., SE-REDD+, entrevista personal, 26 set. 2014), queda la pregunta sobre que cambios podrán realmente hacerse.

Como resultará obvio, RIBCA y UNAFOR no representan con absoluta claridad a toda la población indígena, y menos aún, a otras narrativas y posiciones políticas que podrían ser relevantes para el proceso de preparación desde otros sectores (i.e.: ambientalistas, pequeña y mediana agroforestería, sector académico independiente, etc.). Por un lado, es claro que la población indígena en Costa Rica no cuenta con una posición homogénea ante REDD+, y más bien se esbozan diferentes perspectivas, tanto a favor como en contra. De hecho, el proceso de consulta indígena dirigido por RIBCA es un reflejo de estas diferencias políticas. Se trata de una estructura con múltiples niveles de representación que integra no sólo de las instancias formales y legales de representación de los territorios frente al estado (i.e.: Asociaciones de Desarrollo Integral Indígena), sino que a otras diferentes estructuras culturales y organizacionales presentes en éstos. Se trata además, de un proceso con mesas regionales de negociación, en vista de las diferencias culturales y territoriales tan grandes que existen entre quienes los integran. Incluso así, recién iniciado el proceso de consulta, 19 de los 24 territorios decidieron desarrollarlo de forma separada bajo la coordinación de RIBCA, mientras que los restantes 5 organizados alrededor de un grupo alternativo decidieron ejecutar este proceso de otra forma (SE-REDD+, 2014). Por otro lado, existen otros grupos políticos tanto dentro de los pueblos indígenas como fuera de éstos quienes han revelado su preocupación con el uso predominante de instrumentos de mercado en el abordaje de la protección de recursos.

Conclusiones

¿Cuál será el futuro de REDD+ en Costa Rica? Este artículo sugiere que los procesos de toma de decisiones y consulta dentro del proceso de negociación son indiscutiblemente parte de una red descentralizada y compuesta de diversos intereses, narrativas y actores. Ciertamente, la implementación de REDD+ demostrará en gran medida cierta dependencia de las decisiones históricas tomadas de previo en el sector y que le han dado su conflictiva forma híbrida actual. REDD+ probablemente será definido como un mecanismo destinado a financiar las viejas políticas de comando y control ya existentes, por un lado, al tiempo que promete financiar políticas bastante innovadoras de mercado y que comprenden un enganche más sólido con actividades productivas dentro del sector forestal. En este marco, ha pesado considerablemente la visión de expertos en políticas ambientales y el conocimiento que se ha generado en el marco del desarrollo del robusto aparato de conservación ambiental del estado costarricense durante los años. Esto explica porque la incorporación de intervenciones por parte de actores políticos diferentes del sector forestal, autoridades ambientales y ciertas ONG, ha sido tan limitado y únicamente desarrollado en el marco de procesos de evaluación de una estrategia más o menos cocinada.

Ello no implica que no haya habido participación alguna en la organización del proceso de negociación de REDD+, ni que no haya habido oportunidades para ver reflejados nuevas narrativas. En efecto, si bien este es un proceso de gobernanza jerárquico, ello no implica que se un proceso clausurado a actores que sufren de las asimetrías propias del sector forestal. A pesar que el enfoque ‘desde arriba’ que predominó el proceso en un principio, el desarrollo de las evaluaciones sociales y ambientales incluyó la participación de numerosos sectores de la política forestal y ha abierto espacios reales y efectivos para al expresión de nuevas narrativas antes no consideradas, o bien, limitadas a un rol legitimador.

Ciertamente, en el marco de la discusión actual y en vista de la exclusión histórica de la participación de los sectores indígenas y de pequeños y medianos productos agroforestales del planeamiento efectivo de la política forestal, estas narrativas son las que se encuentran en desventaja en comparación con la agenda conservacionista y la de mercado. El proceso durante el 2014 pareciera ofrecer buenas señales con la apertura de FONAFIFO a discutir potenciales cambios en el marco de gestión del PSA que facultaría el desarrollo de modalidades más acordes a la realidad indígena y campesina. No obstante, se entiende la cautela y el pesimismo con el que actores indígenas y campesinos se acercan a esta política, especialmente si estos cambios propuestos tienen que desarrollarse en el marco de las estructuras normativas y presupuestarias que sostienen a la institución. La forma en que todos los actores representados en el proceso de preparación de REDD+ usen sus recursos e influencia definirá el futuro de este espacio de negociación y el grado de prevalencia de algunas de estas narrativas con respecto a las demás. Entender cómo dichas narrativas buscarán verse reflejadas en la negociación será crucial para el desarrollo de una nueva etapa en el PSA y otras políticas forestales.

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